强调“风险为本” 合理配置监管资源

6月1日，人民银行就《中华人民共和国反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见。

应当看到，本轮修法已酝酿多时。2018年，人民银行专门开展反洗钱法修订相关课题研究，提出修订反洗钱法的目标和具体建议。2019年以来，央行深入开展11项反洗钱重点领域专项调查研究，包括个人反洗钱义务、受益所有人机制建设、特定非金融机构反洗钱监管、洗钱风险管理、反洗钱数据使用、巨额现金收付申报、反洗钱行政处罚等，通过分析反洗钱法律制度不足，提出切实可行的立法建议，2020年2月完成了草案初稿。此后，人民银行就草案向中央和国家有关部门两次征求意见，同时也组织召开了修法专家论证会，在吸收这些意见的基础上对草案进行了进一步优化。

“修订反洗钱法是加强反洗钱工作，推进国家治理能力建设的必然要求。”央行有关部门负责人表示，随着反洗钱工作形势变化，反洗钱法相关规定存在的空白和不足，严重制约着我国反洗钱工作有效开展。因此，需要修订反洗钱法，解决《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》中指出的问题，推动反洗钱工作有效开展，推进国家治理能力建设。

在北京大学法学院教授王新看来，反洗钱作为一个连接点，将我国的金融安全、打击恐怖主义、国际合作等许多非传统的国家安全问题联系在一起，是践行总体国家安全观的重要环节和抓手。王新对《金融时报》记者表示，面对新的复杂形势和国际合作的大背景，我们需要将反洗钱置于总体国家安全观的视角下进行检视，此次修订反洗钱法势在必行。“现行反洗钱法于2006年10月31日通过，次年1月1日起正式实行。由于当时中国反洗钱事业刚刚起步不久，该法更像是一个框架，有很多原则性表述，而本次修订后内容更加详实。”

何为“反洗钱”

本次《征求意见稿》的第二条，旗帜鲜明地定义了反洗钱——“本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，遏制相关违法犯罪活动，依照本法采取相关措施的行为”。

中国人民大学法学院教授时延安在接受《金融时报》记者采访时表示，从该定义来看，反洗钱的范围已经扩张至所有犯罪，且明确提出“预防和遏制恐怖主义融资活动”也适用该法。“从《征求意见稿》来看，反洗钱工作调整范围有了很大变化。同时，从反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查以及国际合作的规定来看，对反洗钱的具体工作类型和内容也进行扩张性调整，进而使得反洗钱制度和机制得以大幅度完善。”

对比现行反洗钱法可以看到，此前反洗钱定义中仅列举了七类洗钱上游犯罪，包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪，而全国人大宪法和法律委员会《关于中华人民共和国刑法修正案(十一)(草案)修改情况的汇报》则指出，洗钱罪(《刑法》第一百九十一条)、掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪(《刑法》第三百一十二条)等共同构成了我国洗钱犯罪体系，洗钱犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。

王新分析认为，基于“行刑衔接”等原因，新规定不再具体列举上游犯罪类型，而直接明确了反洗钱定义，并强调反洗钱不仅包括预防洗钱犯罪，还包括遏制洗钱相关违法活动。

“在反洗钱方面，国际社会通常采取打击与预防相结合的‘双剑合璧’机制，简而言之就是‘预防+惩罚’。”他解释称，一方面是对反洗钱义务主体赋予特定的反洗钱责任;另一方面是将洗钱行为犯罪化。前者旨在防患于未然，反洗钱的义务主体必须按照反洗钱法的要求来履行反洗钱义务。如果做不到，就要按照反洗钱法规定来承担相应的法律责任。

同时，他特别强调了《征求意见稿》的第二十四条，即在中华人民共和国境内设立的金融机构及其境外分支机构应当在集团层面建立统一的反洗钱合规体系，国务院反洗钱行政主管部门和国务院有关金融监督管理机构可以根据本法对其实施监督管理。其中，“反洗钱合规体系”被视为一个新亮点。

王新解释称，反洗钱合规体系不是一个静态的概念，而应该是一个“尽职免责”的激励约束机制。如果义务机构没有尽到应尽义务，就要接受惩罚;反之，如果履行了反洗钱的义务，但是最后还是出现了一些问题，就可以适当减轻或豁免处罚。

对接国际反洗钱框架

在受访专家看来，《征求意见稿》的亮点之一是对接了国际标准。为使反洗钱融入国际合作框架，中国一直积极寻求加入金融行动特别工作组(FATF)，并在2007年6月28日成为正式成员国。而本次修法后，很多规定和框架均与国际接轨。

“例如，履行客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告、反洗钱特别预防措施等反洗钱义务是国内反洗钱工作的要求，也体现了国际通行的反洗钱框架和要求。”王新表示。

《金融时报》记者了解到，金融行动特别工作组是专门致力于国际反洗钱和恐怖融资的一个政府间国际组织，其主要任务是制定国际标准，促进有关法律、监管、行政措施的有效实施，以打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资(扩散融资)等危害国际金融体系的活动。

强调“风险为本”，合理配置监管资源

随着反洗钱工作形势不断变化，反洗钱监管从规则为本过渡到风险为本。这是国际共识，也是本次《征求意见稿》修订的主要内容之一。具体来看，一是增加国务院反洗钱行政主管部门开展或者会同有关部门开展国家、行业、义务机构洗钱风险评估，根据风险状况合理配置监管资源，采取适当的风险防控措施。二是强调对义务机构风险为本的反洗钱要求，要求金融机构基于风险状况采取风险管理措施，基于风险开展客户尽职调查并采取相应措施。

“从国际标准和国际实践看，各国反洗钱监管均从规则为本向风险为本过渡。”前述央行有关部门业务负责人表示，我国反洗钱工作经过十几年的发展，也在不断探索风险为本的监管方法和手段，义务机构反洗钱履职不断强调风险为本方法。为提升监管水平和监管效率，并满足反洗钱国际评估后续整改要求，需要进一步强调风险为本的工作方法。

风险为本最重要的含义是什么?在王新看来，就是要进行有效的资源配置，让反洗钱的资源“好钢用在刀刃上”。他表示，风险为本的原则允许各国在FATF要求的框架下，采取更加灵活的措施，以有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施，最大限度地提高有效性。

根据FATF建议，各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险，并采取相应措施，包括指定某一部门或建立相关机制协调行动以评估风险，配置资源，确保有效降低风险。按照预期，该方法应当作为在反洗钱与反恐怖融资体制内有效配置资源，实施FATF建议要求的风险为本措施的必要基础。

“《征求意见稿》的第十九条、第二十二条、第二十七条、第五十一条等规定了洗钱风险评估的基本要求、开展评估工作和法律责任等，这充分表明洗钱风险评估的重要性。对高风险的地方，要多配置资源，以确保其反洗钱与反恐怖融资体系能充分解决这些风险;各国可以决定在特定情况下，允许对某些FATF建议采取简化的措施。”王新说。

反洗钱认识“三级跳”

提到“洗钱”，似乎天然令人想到金融机构。然而，本次《征求意见稿》则进一步完善了反洗钱义务主体范围和配合反洗钱工作的要求。

除了金融机构外，特定非金融机构在从事特定业务时，应当参照金融机构的相关要求履行反洗钱义务;而且，金融机构、特定非金融机构以外的单位和个人应当配合客户尽职调查和反洗钱调查、依法履行巨额现金收付申报等反洗钱要求，并增加了反洗钱特别预防措施要求。

现行反洗钱法仅规定了金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务。而且，针对特定非金融机构的监管工作尽管已在规范性文件中加以明确，但由于其法律效力层级低，难以满足当前反洗钱工作的需要。为进一步推动特定非金融机构开展反洗钱工作,有必要将具有共性的、行之有效和成熟做法上升为法律。

“根据2019年FATF对我国的第四轮互评估报告，特定非金融机构法律规定的不完善问题，直接影响到三项合规性指标和两项有效性指标的得分，这对我国整体评级和评估后续整改工作影响较大。因此，有必要通过修订法律完善对特定非金融机构相关规定。此次《征求意见稿》将特定非金融机构纳入反洗钱的义务主体范围，这是一个重大的亮点。”王新表示。

“实际上，全社会都有配合参与反洗钱工作的义务。”一位资深业内人士对《金融时报》记者表示，为提升我国整体反洗钱工作有效性，本次增加对金融机构和特定非金融机构以外单位和个人(以下简称“单位和个人”)的反洗钱要求。

王新表示，我国反洗钱认识提升经历过“三级跳”：早期仅仅是狭义地与金融机构联系在一起，认为洗钱损害银行的稳定和公众对银行的信任;中期则意识到洗钱会破坏市场经济活动的公平公正，损害金融机构声誉和正常经营，威胁金融体系的安全稳定，而且成为腐败滋生的温床;在2014年总体国家安全观确立后，我国开始从国家安全战略高度来认识反洗钱问题，并且在顶层进行制度设计。

从国内看，反洗钱直接涉及经济安全、金融安全、社会安全等多个领域，与经济、金融、国际政治和合作均紧密地捆绑在一起，已经提升到国家战略层面，成为落实总体国家安全观的重要组成部分。

从国际看，反洗钱已经被提升到维护国家经济安全和国际政治稳定的战略高度，是国际合作的重点领域之一。许多重要的国际多边合作机制均将预防和打击洗钱与恐怖融资作为重要议题。

之所以要对单位和个人提出反洗钱要求，正是基于反洗钱工作实践的需要。央行有关部门负责人对《金融时报》记者强调，客户尽职调查是预防犯罪分子进入金融体系的第一道防线，是反洗钱工作的核心内容。而实践中单位和个人不配合尽职调查，影响了金融机构反洗钱工作的有效开展。该负责人说：“反洗钱法仅规定单位和个人应当提供真实有效的身份证件，并未提出其他配合要求。为提升我国整体反洗钱工作有效性，有必要增加单位和个人配合义务机构反洗钱尽职调查的要求。”

此外，上述负责人还强调，对金融体系以外、交易双方不通过金融体系收付的现金交易，出租、出借、买卖账户等行为也影响金融秩序和社会安全，但这些行为尚未构成犯罪，故需在法律中明确规定予以禁止。

“与之前法律规定相比，《征求意见稿》对现有反洗钱法律制度和机制进行全面完善，通过进一步赋权，提升了反洗钱主管机关的反洗钱能力，同时对特定非金融机构以及其他单位和个人明确法律义务，确立了全社会防范洗钱的法律机制。”时延安表示。(马梅若)

关键词： 反洗钱法 国家治理 国际合作 监管资源